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Francisco Octavio de Almeida Prado Filho
O Acórdão nº 797/2026 – TCU – Plenário trouxe uma contribuição relevante para a jurisprudência do controle externo ao enfrentar, com franqueza, uma questão que a proliferação de tomadas de contas especiais tornava inevitável: o que fazer quando um mesmo responsável é condenado à pena de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança em múltiplos processos autônomos?
O acórdão foi proferido em uma Tomada de Contas Especial instaurada pelo INSS contra ex-servidor envolvido na “Operação Compensa”, que desarticulou esquema de concessão fraudulenta de benefícios assistenciais mediante inserção de dados falsos e criação de beneficiários fictícios em Manaus/AM. O responsável, além de demitido, foi condenado criminalmente a 17 anos de reclusão pelos crimes de estelionato majorado, associação criminosa e corrupção passiva.
No âmbito do TCU, figurava como parte em cerca de 150 processos relacionados a fraudes semelhantes — todos conexos, mas tramitando de forma autônoma.
A questão que se apresentou foi: o fato de já terem sido proferidas condenações com inabilitação em outros acórdãos (como os de nº 2.307/2025, 2.753/2025 e 2.936/2025) impediria nova aplicação da sanção no processo em julgamento?
O TCU rejeitou a tese de que condenações anteriores esgotariam a pretensão punitiva nos processos subsequentes. O fundamento é sólido: cada tomada de contas especial possui objeto próprio e examina fatos específicos. A pretensão punitiva da Corte se renova a cada irregularidade comprovada — não sendo juridicamente adequado considerar exaurida a possibilidade de sanção em razão de decisões pretéritas.
Mas o Plenário foi além. Reconheceu que a eventual multiplicidade de sanções de inabilitação não conduz, por si, a sobreposição ilimitada de restrições. A disciplina do cumprimento e do limite temporal previsto no art. 60 da Lei nº 8.443/1992 deve ser equacionada na fase de execução.
Em síntese: aplica-se a sanção em cada processo autônomo que a justifique; a racionalização das restrições ocorre depois, na execução das condenações cumuladas.
O art. 60 da Lei Orgânica do TCU é claro: a inabilitação tem prazo máximo. Ignorar esse limite — deixando que condenações cumuladas operem como uma restrição perpétua — seria tratar a cumulação como instrumento para contornar o teto legal. Isso ofenderia não apenas a literalidade da norma, mas também o princípio da proporcionalidade que permeia todo o direito administrativo sancionador.
Em dissertação de mestrado sobre o tema das sanções administrativas[1], defendeu-se que o princípio do non bis in idem no direito administrativo sancionador não está dirigido primariamente ao legislador — que tem liberdade para tipificar infrações e cominar sanções —, mas ao aplicador da norma. Cabe a este último, diante da incidência de múltiplas normas sancionadoras sobre um mesmo conjunto de fatos, temperar a aplicação das sanções tendo em vista a gravidade das infrações e a finalidade específica de cada norma.
A lição de Alejandro Nieto, invocada naquele trabalho, é precisa: a constatação de múltiplos interesses protegidos não elimina o problema, mas impõe que se trate a situação como concurso ideal de infrações — com absorção ou exasperação — e não como acumulação automática e irrestrita.
No contexto do TCU, isso significa que a acumulação de sanções em processos autônomos é legítima quando cada processo examina fatos específicos. Mas a execução conjunta dessas condenações deve respeitar o limite temporal da norma, sob pena de o acúmulo material resultar em excesso punitivo desproporcional.
O acórdão capturou com precisão a distinção necessária: a fase cognitiva (julgamento) e a fase executória (cumprimento das condenações) têm lógicas distintas. Na fase cognitiva, cada processo é autônomo e cada irregularidade comprovada justifica a aplicação da sanção prevista. Na fase executória, as condenações cumuladas precisam ser harmonizadas para que o resultado global não supere o que a lei autoriza.
Essa cisão não é incoerência — é sofisticação. Ela preserva a integridade do sistema sancionador sem produzir o efeito colateral de restrições de duração indeterminada.
Como bem observou o Plenário, dispensar a penalidade sob o fundamento de sua prévia aplicação em outros processos introduziria fragilidade no sistema sancionador: eventual revisão ou anulação de decisões anteriores poderia deixar sem resposta adequada fatos devidamente apurados e comprovados. Ao manter a sanção em cada processo autônomo, o TCU garante que a resposta punitiva persista mesmo diante de vicissitudes recursais nos demais feitos.
Na dissertação mencionada, sustentou-se que, constatada a incidência de múltiplas normas sancionadoras sobre um mesmo fato, cabe ao aplicador temperar a aplicação das sanções, e que ao Judiciário incumbe analisar o conjunto das sanções aplicadas, verificando a ocorrência ou não de bis in idem. O Acórdão 797/2026 vai na mesma direção ao sinalizar que a racionalização deve ocorrer na fase executória.
Isso significa que, quando da execução das condenações cumuladas, a autoridade competente — ou o Judiciário, se provocado — deverá verificar se o cumprimento simultâneo ou sucessivo das sanções de inabilitação extrapola o limite temporal previsto em lei. O resultado prático é que o responsável cumprirá o prazo máximo legal de inabilitação, não a soma aritmética de todas as condenações proferidas.
O Acórdão 797/2026 representa uma solução equilibrada para um problema que a escala das fraudes previdenciárias investigadas pela Operação Compensa tornou urgente. Ao afirmar que (i) cada processo autônomo justifica a aplicação da sanção, mas que (ii) a cumulação deve ser racionalizada na execução com observância do limite legal, o Plenário do TCU conciliou três exigências que poderiam parecer conflitantes:
A decisão é um passo maduro na jurisprudência do controle externo — e demonstra que o TCU está disposto a enfrentar, com transparência e rigor jurídico, as tensões que emergem quando o volume de processos relacionados a um mesmo esquema fraudulento impõe escolhas sistêmicas difíceis.
[1] Extensão do controle jurisdicional das sanções administrativas. Almeida Prado Filho, Francisco Octavio. Dissertação de Mestrado em Direito do Estado apresentada em 2008 (PUC/SP). Disponível em: https://repositorio.pucsp.br/bitstream/handle/8382/1/Francisco%20Octavio%20de%20Almeida%20Prado%20Filho.pdf
