Desconfiança e Direito Administrativo: quando o medo orienta as instituições

Francisco Octavio de Almeida Prado Filho

Artigo publicado no Portal Migalhas em 12 de março de 2026

Estudos recentes sobre comportamento social no Brasil revelam um dado relevante para compreender diversas dinâmicas institucionais do país: o baixo nível de confiança interpessoal. O livro Brasil no Espelho: um guia para entender o Brasil e os brasileiros, resultado de pesquisa coordenada por Felipe Nunes, indica que o índice médio de confiança entre brasileiros é de apenas 2,5 em uma escala de 0 a 10.

A conclusão da pesquisa é simples e preocupante: no Brasil “falta confiança interpessoal e sobra medo”. Trata-se de um traço cultural com impactos profundos sobre o funcionamento das instituições e sobre o próprio espaço público.

Essa constatação ajuda a iluminar um aspecto frequentemente negligenciado da cultura jurídica brasileira, especialmente no campo do Direito Administrativo. Não raramente, a produção normativa e a interpretação doutrinária parecem orientadas prioritariamente pela preocupação em evitar o que pode dar errado, e não pela criação de condições para que a administração pública produza os melhores resultados possíveis.

Sociedades com baixos níveis de confiança interpessoal tendem a desenvolver instituições fortemente baseadas em controle, vigilância e punição. O direito passa a desempenhar, nesse contexto, uma função predominantemente preventiva, voltada à contenção de comportamentos considerados potencialmente desviantes.

Paradoxalmente, o excesso de legislação defensiva e a multiplicação de órgãos de controle, muitas vezes com competências sobrepostas, acabam por criar um ambiente confuso, excessivamente burocrático, engessado e pouco eficiente, inclusive no que diz respeito ao combate à corrupção.

Não se nega, evidentemente, a importância dos mecanismos de responsabilização. Normas sancionatórias têm papel essencial na orientação de comportamentos e na proteção do interesse público, ao desestimular a prática de ilícitos e estabelecer consequências para condutas incompatíveis com a ordem jurídica. Para que essa finalidade seja atingida, no entanto, a garantia de segurança jurídica, de previsibilidade, é essencial.

O problema surge quando o sistema passa a se organizar quase exclusivamente em torno da punição. Nesse ambiente, a preocupação central muitas vezes deixa de ser a busca pela melhor decisão administrativa, a criação de mecanismos e ferramentas que possibilitem à administração pública atingir suas finalidades públicas da melhor forma possível.

Surge então a chamada administração defensiva, em que decisões potencialmente necessárias deixam de ser tomadas, procedimentos tornam-se excessivamente burocráticos e gestores passam a atuar sob permanente insegurança jurídica.

Nos últimos anos, contudo, é possível identificar sinais importantes de evolução. Um dos exemplos mais relevantes é a reforma da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro promovida pela lei 13.655/18. Ao estabelecer critérios para a interpretação e aplicação do direito público, com atenção às consequências práticas das decisões e à necessidade de segurança jurídica, a norma representou um importante avanço na busca por maior racionalidade e previsibilidade na atuação administrativa

Mais do que uma simples alteração legislativa, a LINDB sinaliza a tentativa de mudança de paradigma: da lógica punitiva para uma abordagem mais equilibrada, capaz de conciliar controle e eficiência administrativa.

Esse movimento, contudo, ainda está longe de se consolidar.

Se quisermos uma administração pública mais eficiente, legisladores, intérpretes e doutrinadores do direito público precisam ir além da preocupação legítima com a prevenção de desvios. É igualmente necessário desenvolver mecanismos jurídicos que ofereçam segurança para a tomada de decisões, definam com clareza os limites da responsabilização e permitam ao administrador público atuar com maior previsibilidade.

Controlar é necessário. Punir atos ilícitos é indispensável.

Mas também é preciso criar instrumentos jurídicos que permitam ao bom administrador agir.

O foco excessivo na legislação e interpretação defensiva nos jogou em um ciclo ineficiente de burocracia excessiva que, além de não fornecer as ferramentas necessárias à atuação do bom administrador, mostrou-se ineficaz no combate aos desvios e à corrupção.

Sem o equilíbrio entre controle e confiança, corremos o risco de manter um sistema jurídico que, movido pelo medo do desvio e do erro, acaba dificultando a realização do próprio interesse público.